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Regulation
國辦發(fā)〔2018〕52號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
城市軌道交通是現(xiàn)代城市交通系統(tǒng)的重要組成部分，是城市公共交通系統(tǒng)的骨干?！秶鴦赵恨k公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕81號）印發(fā)以來，我國城市軌道交通總體保持有序發(fā)展，對提升城市公共交通供給質量和效率、緩解城市交通擁堵、引導優(yōu)化城市空間結構布局、改善城市環(huán)境起到了重要作用。但同時，由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設規(guī)模過于集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，促進城市軌道交通規(guī)范有序發(fā)展，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，按照高質量發(fā)展的要求，以服務人民群眾出行為根本目標，持續(xù)深化城市交通供給側結構性改革，堅持補短板、調結構、控節(jié)奏、保安全，科學編制城市軌道交通規(guī)劃，嚴格落實建設條件，有序推進項目建設，著力加強全過程監(jiān)管，嚴控地方政府債務風險，確保城市軌道交通發(fā)展規(guī)模與實際需求相匹配、建設節(jié)奏與支撐能力相適應，實現(xiàn)規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展。
（二）基本原則。
量力而行，有序推進。堅持實事求是，從實際出發(fā)科學開展前瞻性規(guī)劃研究工作，以城市財力和建設運營管理能力為實施條件，合理把握建設規(guī)模和節(jié)奏，切實提高城市軌道交通發(fā)展質量，確保與城市發(fā)展水平相適應。
因地制宜，經(jīng)濟適用。堅持近遠期結合，統(tǒng)籌考慮交通、環(huán)境、工程等各方面因素，選擇適宜的軌道交通系統(tǒng)制式和敷設方式，宜地面則地面、宜地下則地下，合理確定建設標準，著力提高綜合效益。
銜接協(xié)調，集約高效。堅持多規(guī)銜接，加強城市軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃等的相互協(xié)調，集約節(jié)約做好沿線土地、空間等統(tǒng)籌利用，發(fā)揮軌道交通對城市交通運輸發(fā)展的支撐引導作用。
嚴控風險，持續(xù)發(fā)展。堅持底線思維，牢固樹立安全發(fā)展理念，強化城市政府主體責任，加強安全生產(chǎn)和運營管理，加大防范化解地方政府債務風險工作力度，進一步推動城市軌道交通建設、運營模式創(chuàng)新，增強可持續(xù)發(fā)展能力。
二、完善規(guī)劃管理規(guī)定
（三）嚴格建設申報條件。城市軌道交通系統(tǒng)，除有軌電車外均應納入城市軌道交通建設規(guī)劃并履行報批程序。地鐵主要服務于城市中心城區(qū)和城市總體規(guī)劃確定的重點地區(qū)，申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。引導輕軌有序發(fā)展，申報建設輕軌的城市一般公共財政預算收入應在150億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在1500億元以上，市區(qū)常住人口在150萬人以上。擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規(guī)模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。以上申報條件將根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況按程序適時調整。
（四）強化規(guī)劃銜接提高建設規(guī)劃質量。城市政府根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市綜合交通體系規(guī)劃，合理制定城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，確定城市軌道交通近期建設線路，加強對居民區(qū)、商業(yè)區(qū)、交通樞紐等客流密集區(qū)域的覆蓋，做好城市軌道交通規(guī)劃線路沿線土地預留和控制，防止其他建設對城市軌道交通走廊空間的侵占。在此基礎上，根據(jù)相關規(guī)劃和城市發(fā)展需要、財力等情況制定城市軌道交通分期建設規(guī)劃，規(guī)劃期限一般為5—6年。建設規(guī)劃要合理選擇軌道交通系統(tǒng)制式、敷設方式，科學確定建設規(guī)模、項目時序、資金籌措方案，確保建設期和運營期的政府支出規(guī)模與財力相匹配，著力提升投資效益。強化城市軌道交通與其他交通方式的銜接融合，城市軌道交通規(guī)劃要與國家鐵路、城際鐵路、樞紐機場等規(guī)劃相銜接，通過交通樞紐實現(xiàn)方便、高效換乘。要加強節(jié)地技術和節(jié)地模式創(chuàng)新應用，鼓勵探索城市軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用，推進建設用地多功能立體開發(fā)和復合利用，提高空間利用效率和節(jié)約集約用地水平。編制城市軌道交通建設規(guī)劃時，應同步組織開展規(guī)劃環(huán)境影響評價，由生態(tài)環(huán)境主管部門按程序審查環(huán)境影響報告書。要統(tǒng)籌城市軌道交通建設與人才培養(yǎng)，將人才培養(yǎng)和保障措施納入建設規(guī)劃。
（五）嚴格建設規(guī)劃報批和審核程序。省級發(fā)展改革部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、住房城鄉(xiāng)建設部門進行城市軌道交通建設規(guī)劃初審，按程序向國家發(fā)展改革委報送建設規(guī)劃。城市軌道交通首輪建設規(guī)劃由國家發(fā)展改革委會同住房城鄉(xiāng)建設部組織審核后報國務院審批，后續(xù)建設規(guī)劃由國家發(fā)展改革委會同住房城鄉(xiāng)建設部審批、報國務院備案。國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部要會同有關部門按照職責分工嚴格審核把關，未達到城市軌道交通建設申報條件的建設規(guī)劃一律不得受理；對符合申報條件的建設規(guī)劃，要認真審核規(guī)劃建設規(guī)模及項目資金籌措方案，確保建設規(guī)模同地方財力相匹配。省級政府有關部門要進一步強化初審責任，確保城市財力、負債水平、建設規(guī)模、建設方案、項目時序等符合相關規(guī)定和規(guī)劃要求。
（六）強化建設規(guī)劃的導向和約束作用。已經(jīng)國家批準的城市軌道交通建設規(guī)劃應嚴格執(zhí)行，原則上不得變更，規(guī)劃實施期限不得隨意壓縮。在規(guī)劃實施過程中，因城市規(guī)劃、工程條件、交通樞紐布局變化等因素影響，城市軌道交通線路功能定位、基本走向、系統(tǒng)制式等發(fā)生重大變化的，或線路里程、地下線路長度、直接工程投資（扣除物價上漲因素）等較建設規(guī)劃增幅超過20%的，應按相關規(guī)定履行建設規(guī)劃調整程序。建設規(guī)劃調整應在完成規(guī)劃實施中期評估后予以統(tǒng)籌考慮，原則上不得新增項目。原則上本輪建設規(guī)劃實施最后一年或規(guī)劃項目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設規(guī)劃報批工作。
三、有序推進項目實施
（七）規(guī)范項目審批。城市軌道交通項目（不含有軌電車）由省級發(fā)展改革部門根據(jù)國家批準的城市軌道交通建設規(guī)劃，按照相關程序審批（核準），未列入建設規(guī)劃的項目不得審批（核準），嚴禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗線、旅游線等名義違規(guī)變相建設地鐵、輕軌項目。已審批（核準）建設城市軌道交通項目的城市要合理把握建設節(jié)奏，著力優(yōu)化項目設計，合理控制工程造價，有效降低工程總投資。城市政府和相關企業(yè)不得不顧條件提前實施項目、隨意壓縮工期，對前期工作未完成、建設條件不具備、遇有特殊工程地質災害且不能保證施工安全的項目，應根據(jù)實際情況暫緩實施，建設工期可相應順延。有軌電車項目由省級發(fā)展改革部門負責審批（核準），并做好與相關規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。
（八）強化項目建設和運營資金保障。城市政府應建立透明規(guī)范的資本金及運營維護資金投入長效機制，確保城市軌道交通項目建設資金及時足額到位。除城市軌道交通建設規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。強化城市政府對城市軌道交通項目全壽命周期的支出責任，保障必要的運營維護資金。支持各地區(qū)依法依規(guī)深化投融資體制改革，積極吸引民間投資參與城市軌道交通項目，鼓勵開展多元化經(jīng)營，加大站場綜合開發(fā)力度。規(guī)范開展城市軌道交通領域政府和社會資本合作（PPP），通過多種方式盤活存量資產(chǎn)。研究利用可計入權益的可續(xù)期債券、項目收益?zhèn)葎?chuàng)新形式推進城市軌道交通項目市場化融資，開展符合條件的運營期項目資產(chǎn)證券化可行性研究。
四、強化項目風險管控
（九）嚴控地方政府債務風險。進一步加大財政約束力度，按照嚴控債務增量、有序化解債務存量的要求，嚴格防范城市政府因城市軌道交通建設新增地方政府債務風險，嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債。對舉債融資不符合法律法規(guī)或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目，發(fā)展改革部門不得審批（核準）；對列入地方政府債務風險預警范圍的城市，應暫緩審批（核準）其新項目。城市政府要合理控制城市軌道交通企業(yè)負債率，對企業(yè)負債率過高的應采取有效措施降低債務，并暫停開工建設新項目。
（十）堅守安全發(fā)展底線。把安全作為發(fā)展城市軌道交通的生命線，落實城市政府和企業(yè)安全責任，嚴格安全準入，強化勘察設計，強化源頭管控。建立健全施工企業(yè)和業(yè)主企業(yè)安全生產(chǎn)管理制度，加強安全生產(chǎn)標準化建設。落實企業(yè)的人才培養(yǎng)主體責任，深化產(chǎn)教融合、校企合作，提升從業(yè)人員素質。強化城市政府安全監(jiān)管執(zhí)法，逐步形成覆蓋城市軌道交通項目建設運營全過程的風險管理機制，堅決防范重特大生產(chǎn)安全事故發(fā)生。
五、完善規(guī)劃和項目監(jiān)管體系
（十一）加強監(jiān)管能力建設。健全部門間協(xié)同聯(lián)動監(jiān)管機制，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部等有關部門要建立城市軌道交通監(jiān)管數(shù)據(jù)庫，加強信息共享，運用大數(shù)據(jù)等技術手段提升監(jiān)管水平，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，及時動態(tài)掌握城市軌道交通建設規(guī)劃實施情況。省級政府有關部門要強化屬地監(jiān)管責任，城市政府有關部門要按權責明確責任分工、加強監(jiān)管。地方政府要建立常態(tài)化安全檢查制度和重點工程檢查、抽查制度，加強項目稽察，強化工程質量終身責任制，完善城市政府負責的項目竣工驗收制度。國家和省級發(fā)展改革部門要完善建設規(guī)劃實施的中期評估機制，建立建設規(guī)劃執(zhí)行情況和建成投運線路經(jīng)濟社會效益分析的后評價機制。
（十二）建立健全責任機制。堅持國家統(tǒng)籌、省負總責、城市主體的原則，明確有關部門和地方政府責任。國務院有關部門要加強對城市軌道交通規(guī)劃建設工作的統(tǒng)籌和指導，省級政府有關部門對建設規(guī)劃實施履行全過程監(jiān)管責任，城市政府對項目建設和本級政府債務風險管控負主體責任。建立健全責任主體信用記錄，將違規(guī)信息納入全國信用信息共享平臺，建立“黑名單”制度，對規(guī)劃編制、評估、審查、項目設計等單位未履行相關職責并造成重大影響的，實行警示、禁入等聯(lián)合懲戒措施；對違法違規(guī)審批、建設城市軌道交通項目的部門、企業(yè)及其責任人，要依法依規(guī)追責問責。
本意見自印發(fā)之日起施行?！秶鴦赵恨k公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕81號）同時廢止。
國務院辦公廳
2018年6月28日
